关于省政协十三届三次会议第2025295号

提案答复的函

尊敬的曹海玲委员：

感谢您对市场监管工作的关心支持，《关于整治规范美容美发保健等行业预付卡办理乱象的提案》（提案号：295）收悉，我局高度重视、认真研究，现结合市场监管职责答复如下：

一、关于预付式消费突出问题的答复

（一）预付式消费定义及涵盖领域。预付式消费已成为服务行业普遍现象，是消费者先向经营者支付一定费用来购买购物卡、积分卡、会员卡等形式的消费卡，再按照双方约定分次享受产品或者接受服务的预付费式消费合同，涵盖教育、健身、餐饮、美容美发等十几个行业和领域。近年来，消费者投诉举报总体呈现服务类（如美容美发保健等）高于商品类的态势，其中服务领域预付式消费问题尤为突出。

（二）我省预付式消费存在的问题。结合我省实际，我局通过多次对健身馆、美发店、餐饮等行业调查发现，预付式消费主要方式是定额式消费、定量式消费、定时式消费。存在的主要问题，一是“经营者倒闭、关门、卷款跑路”成为预付式消费维权最大的难点、痛点；二是“虚假宣传、承诺不兑现”成为影响预付式消费市场诚信度的主因；三是“霸王条款”使消费者公平交易权难以保障；四是“经营易主、金蝉脱壳”成为经营者转嫁风险的常用手段。五是消费者未能做到理性消费，在进行预付式消费时，不签订合同，风险意识不强。

（三）预付式消费合同规范要求及制定难点。根据《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》第二十二条的规定，经营者在收取预付款时应当与消费者订立书面合同，并且不得降低商品或服务质量、不得任意加价等。其次，预付式消费合同的内容通常涉及金额大小、服务项目、有效期、退款条件、违约责任等诸多细节。每一项内容都需要详细规定，以防未来可能出现的争议。同时，由于不同行业和业务的特点不同，合同内容也需要具有高度的定制化，这增加了制定规范合同的工作量和难度。另外，预付式消费合同的制定还面临着如何平衡经营者和消费者利益的问题，既能够保护消费者的合法权益，也要考虑到经营者的合理收益和风险控制。

（四）预付式经营者失信行为成因及消费者权益受损情形。分析多数预付式经营者时常会出现欺诈或违约等失信的行为，其原因不外乎两个方面，第一是经营者向消费者兜售预付卡获得的资金并不用于其经营活动，经营者最初向消费者兜售预付卡时就存在欺诈嫌疑，并且从兜售行为开始时就并不准备履行合同约定。经营者以营业场所变迁、更换负责人、经营不善破产倒闭为由，恶意携款逃逸，而公安机关因其确实从事了经营活动而很难鉴定其行为构成诈骗。第二是经营者因自身不能持续生产经营活动，其在向消费者兜售预付卡时并不具有欺诈嫌疑，而是经营者因为经营不善导致资金链断裂，被迫中止经营活动导致不能履行合同约定，而消费者一旦诉诸法律，多数情况下是赢了官司，经营者也以没能力履行判决为由不予执行，使消费者权益受损。

（五）预付式消费行政监管问题及消费者权益保障困境。对于行政机关而言，面对预付式消费领域的种种纠纷，如何准确适用法律，依法妥善处理相关纠纷案件，也存在许多问题。预付式消费行业涉及食品、服装、金融等多个领域，从而涉及多个行政监管机构，例如：商务部门、市场监管部门、卫生部门和金融监管机构等。现实中由于预付式消费行政监管职责没有明确具体的划分，就造成了行政主体交叉监管或互相推诿的问题，比如《消费者权益保护法实施条例》第五十五条规定“经营者违反本条例第二十二条规定的，由有关部门责令整改……”，又根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》《商务部办公厅关于做好单用途商业预付卡管理工作的通知》的规定及国务院关于“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，商务部负责全国单用途预付卡行业管理工作，县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内单用途预付卡监督管理工作。各级商务主管部门应在当地政府统一领导下，建立完善预付卡监管和风险监测机制，及时掌握辖区内发卡企业经营动态。而我省商务部门仅对部分进行过预付卡发放备案的企业进行监管。所以，当预付式消费行政监管交叉，行政监管出现错位，则会导致预付式消费行政监管秩序混乱，从而造成消费者权益无法切实得到保障。

二、关于预付式消费监管建议的答复

目前我省预付式消费行政监管具有滞后性，每当消费者权益已经遭受损害后，行政监管部门才开始着手调查问题，这并不能起到监管作用。行政监管应当体现在预付式消费交易整个过程中，而不是消费纠纷和消费者权益受损之后。

（一）我省预付式消费行政监管滞后性及覆盖不足问题。预付式消费行政监管可分为事前监管和事后监管，而事后的行政监管主要是相关行政监管机构监督经营者对非法经营行为进行改正并对经营者的相关经营行为进行规制和管理，或用调解方式解决纠纷。当消费者权益受损后行政监管部门的事后监管仅仅是对消费者权益救济的补偿措施，并不能实现从源头保障消费者权益的目的。近些年来预付式消费不断发展，预付式消费行业规模日益扩大，涉及领域范围更广和经营者数量更多。但我省目前对预付式消费的行政监管范围没有覆盖预付式消费全行业和全过程，行政监管的内容也不够全面、明确。例如：发卡方的发卡资格、预付资金的存管安全等。在预付式消费所有环节中没有明确行政监管的具体内容，没有对符合监管的经营者和发卡方施行全面统一的监管标准及法律依据。

（二）预付式消费资金监管制度构建及政策法规支撑情况。制定“预付费资金”管理和使用制度规定，可以规范和加强对预付费资金的管理，防范潜在的风险，确保资金的安全和合理使用。明确企业收取预付资金应当提供保证金或提供担保，实施预付资金第三方托管机制，将预付式消费卡纳入支付结算服务监督体系，由相关部门承担起预付式消费卡的监管职能。对已收取的预付款进行严格管理，对部分资金采取保全措施，防止因经营者抽逃、破产、转让等原因使消费者利益受损。对于服务性行业可由行业协会指定一家商业银行统一发行预付式消费卡。被指定银行设置专门服务器，统一管理预付式消费卡的信息，商家在营业网点安装相应的终端机进行操作，以规避信用风险。将消费者储值金额托管于金融机构指定账户，消费者每消费完一次划拨一次费用给发卡企业，未消费的预付卡余额仍归消费者所有，由第三方托管机构存管，发卡企业不得随意支配。一旦发卡企业关门跑路，余额将由第三方托管机构返还给消费者，从而规避消费风险。然而，以上都离不开政策法规和各相关部门的支持与协作，通过立法加强监管，制定预付式消费专门法律，借鉴有关国家和地区的相关做法，强化准入限制、资金存管（增设先行赔付资金池）、履约担保（购买消费保险）、费用退还、信息披露、退市要求、法律责任等规定，特别是要引入信用惩戒措施，强化追责到人，以有效解决现实问题。另外，预付式消费者属于广义消费者的范畴。《消费者权益保护法》中明确规定了我国消费者权益保护的内容。预付式消费作为消费行业中的一种特殊消费模式，我国现有关于预付式消费的法律法规普遍立法层级较低，面对预付式消费纠纷现状，现有的法律法规并不完善且不成体系，在司法实践中不能达到统一且公平的解决标准。这些相关法律方面的缺失造成消费纠纷难以处理和预付式消费行业秩序混乱等一系列问题。

（三）预付式消费监管路径及举措。要加大预付式消费的监管力度，需要从多个方面入手，包括立法、司法、行政监管和社会共治等方面。比如，加快完善预付式消费相关立法，细化各环节规定，强化经营者举证责任，全面、系统地规范预付式消费；赋予消费者更多权利， 规定消费者可主张某些格式条款无效，排除消费者依法解除合同或请求返还预付款的权利等；对于经营者的欺诈行为，虚构或夸大宣传商品的质量、功能，服务的内容、功效，误导消费者进行预付式消费等，消费者可以请求经营者支付惩罚性赔偿金；加强行政监管，推动联合整治，实施信用约束和惩戒，由有关部门牵头建立常态化的预付式消费监管协同机制，将监管重点放在经营者违规办卡、不开具消费凭证、违规使用或管理预付款等违法行为；建立信用惩戒机制，对恶意圈钱跑路行为加大信用惩戒力度，从制度和技术层面持续创新，坚决打击市场乱象；加大司法救济力度， 减轻消费者举证责任，建立消费纠纷诉调对接工作机制，在预付式消费中，建立举证责任倒置制度，即由经营者承担其已按约履行义务或其向消费者提供商品或服务中并未侵犯消费者合法权益的相关举证责任；加强消协组织的作用，重视发挥消协组织作用，汇聚社会各方力量，促进预付式消费社会共治。消协组织可以在受理解决预付式消费群体投诉，发布相关投诉和舆情热点分析报告的同时，联合有关部门打造资金监管平台及相关举措，增强社会监督 鼓励消费者和公众参与监督，提供举报渠道，对违法行为及时揭露和曝光。

去年，最高法专门发布《最高人民法院关于审理预付式消费民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（征求意见稿）》，是对现实中普遍存在的热点难点问题进行的有力回应，对于统一裁判标准，规制不诚信行为，保护消费者合法权益具有积极意义。如明确丢卡不补等为无效的霸王条款；针对“套路营销”，规定消费者支付预付款后七天内可无理由退款；针对“卷款跑路”，明确构成欺诈将承担惩罚性赔偿责任；还明确“恶意逃债”清算义务人等承担连带责任等。这些规定不仅能为消费者依法维权提供更有力支持，而且将提高商家的违法成本，有利于引导商家诚信经营，让预付式消费更规范。

总之，预付式消费监管离不开法律法规的完善、政府部门的监管、行业自律的推动、消费者权益保护组织的作用、社会媒体和网络平台的宣传以及公众参与和社会监督等多方面的支持。这些元素相互交织，能够共同构成一个有效的监督网络，有助于维护消费者的合法权益，促进预付式消费市场的健康发展。

三、市场监管领域开展预付式消费工作情况

近年来，我局高度重视“预付式消费”，坚持多措并举，强化监督检查。一是强化数据研判与风险预警，筑牢消费维权基础防线。根据省12315投诉举报受理服务中心统计数据，加强预付卡消费投诉举报数据分析，研判预付卡投诉举报动态，及时提交消费投诉举报数据分析报告22期，发布消费警示提示20期，为预付式消费风险防控提供有力数据支撑。二是聚焦重点区域监管，开展专项执法与协同治理。连续多年开展“打击消费欺诈侵害消费者个人信息预付卡消费侵权行为专项执法行动”，加大“投诉转案件”工作力度，深入挖掘预付卡消费投诉中的违法案件线索，精准捕捉重大消费维权事件苗头，有效防范群体性事件发生；青海省消费者协会根据中消协《关于联动开展预付式消费维权工作的通知》下发通知，要求各市、州消协结合本地工作实际，广泛开展预付式消费维权工作。三是深化部门联动协作，推动形成监管合力。积极向西宁市政府送达《关于协调处理健身等行业预付费式消费投诉举报案件的函》，商请其牵头组织商务及相关部门联合查办此类投诉举报；向省信访工作联席会议办公室报送了《青海省市场监督管理局关于报送化解和稳控全省涉访重点人员和信访突出问题有关情况说明的函》，建议由省商务厅和西宁市政府主导，联合相关部门开展专项整治；四是认真回应提案建议，提升监管工作针对性。组织专人调查研究，分别对《加强市场监管严防预售卡变身“套路卡”》《关于加强单用途商业预付卡管理》《关于加强治理预售卡消费乱象的建议》《关于加大对“预付式”消费监管力度的建议》等提案向政协委员进行了答复，各代表和委员对提案答复均表示满意，为后续监管工作优化明确方向；五是就保障预付式消费安全、落实预付卡发行销售备案制度、加强地方性法律法规研究制定、加强预付式消费事中事后监管等方面，向省信访工作联席会议办公室报送了《2023年全省信访突出问题和矛盾隐患台账清单》，并提出了相关监管意见建议。

综上所述，省市场监管局在不断加强与政府及相关职能部门协调沟通，发挥消费者权益保护工作厅际联席会议作用，加强跨部门综合监管，提高政府监管效能的同时，通过梳理汇总12315服务中心投诉举报数据进行分析，多次开展全省范围内“打击预付卡式侵害消费者权益专项行动”等预付卡消费专项整治工作。

下一步，我局重点抓好以下几方面工作：一是加大对“经营者以预收款方式提供商品或者服务，故意拖延或者无理拒绝消费者合理要求”等违法行为的打击力度。制定《青海省市场监督管理局开展打击侵害消费者权益行为专项整治行动方案》并抓好落实。二是将单用途商业预付卡纳入“双随机、一公开”跨部门联合抽查事项。按照工作职责，积极配合省商务厅、省发改委、省税务局、省公安厅、省生态环境厅、省交通运输厅等相关监管部门实施单用途商业预付卡经营活动监督管理的相关工作及检查活动。三是严格按照《市场监督管理行政处罚信息公示规定》依法依规开展行政处罚信息公示，根据“谁处罚、谁列入、谁公示”的原则，由办案人员参照《市场监督管理行政处罚文书格式范本》，严格按标准及时将行政处罚信息录入业务系统，确保录入信息准确无误，由业务系统自动将相关信息归集到国家企业信用信息公示系统（青海）企业名下并面向社会公示。四是严格按照《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》，对预收费用后为逃避或者拒绝履行义务，关门停业或者迁移服务场所，未按照约定提供商品或者服务，且被市场监督管理部门确认为无法取得联系，并受到市场监督管理部门较重行政处罚的市场主体，由市场监督管理部门依照规定列入严重违法失信名单，通过国家企业信用信息公示系统公示，并实施相应管理措施。五是不断畅通消费者投诉举报渠道，做好预付卡消费投诉行政调解和举报处理工作，切实解决好群众关心关注的“急难愁盼”问题，维护公平公正的市场秩序，营造安全放心的消费环境。六是加强消费教育和引导，提高消费者科学消费、合理消费的意识改变只图便宜，不重风险的消费习惯。通过网络、电视、报刊等新闻媒体发布消费警示，在消费者中开展警示教育和风险提示，提醒消费者增强风险意识。

另外，米兰直播免费app办公厅为着力解决多头监管和重复检查等问题，梳理形成了《青海省跨部门综合监管重点事项指导清单》，其中对单用途预付卡综合监管作出规定，依据“《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第五条、第七条、第十二条、第29条、第36条、第37条、第38条”由商务部门负责对单用途预付卡的监督检查，市场监管部门作为配合部门对单用途预付卡中涉及的虚假广告、市场主体合同欺诈行为以及经营者未按照消费者要求退款进行监督检查，西宁市商务局已于2024年印发《西宁市单用途预付卡管理暂行规定》明确了其监管职责。

              青海省市场监督管理局

                                                                                             2025年8月22日